向立云：各国洪水管理策略比较

各国洪水管理策略比较

向立云

 

    从目前所采取的防洪策略看，世界各国大致可分为两大类型：以工程防洪措施为主的和工程防洪措施与非工程防洪措施并举的国家。日本、荷兰、中国、属于前苏联的主要国家、埃及等是以工程防洪措施为主国家的代表，美国、法国、英国等是另一类型的代表。

 

    美国：从唯堤政策走向综合管理

 

    美国联邦政府正式介入防洪事业仅有150的历史。在此之前，土地所有者或一些社区沿河流两岸建有一些零星的堤防保护耕地或城市。

 

    1861年美国密西西比河考察团发表了防洪策略考察报告，认为堤防就可解决密西西比河洪水问题，于是密西西比河委员会以此为依据，在南北战争以后（1879年）开始推行只建堤防的防洪政策。1912年和1913年密西西比河洪水宣告堤防万能的防洪策略失败，随之产生了以堤防、水库、蓄滞洪区、分洪道、河道整治、水土保持等措施相结合的相对综合的以“控制洪水”为目标的工程防洪策略。

 

    1927年密西西比河发生有记载以来最大洪水，导致美国防洪法修订和密西西比河及三角洲防洪工程建设项目启动，以防御类似1927年型的洪水，这与我国一旦出现更大洪水，即以此洪水为对象建设防洪工程的思路基本一致。

虽然进行了大规模的防洪工程建设，但洪水灾害损失却有增无减，面对这一困境，20世纪40年代，美国以吉尔伯特·怀特为代表的有识之士提出了协调人与洪水关系的思想，标志着考虑社会、经济、环境等约束因素，管理洪水而非控制洪水，减轻而非消除洪水影响的防洪观念形成。

 

    距“唯堤政策”提出约100年后，美国非工程防洪措施的主体“全国洪水保险计划”于1968年开始推行，工程措施与非工程措施并举的防洪策略形成。全国洪水保险计划不仅是一个风险分担的措施，更重要的，该计划是一个洪水风险区管理政策，它通过法律和经济的手段强制获取风险利益者承担风险费用，限制洪水风险区不合理开发，防止开发者将洪水风险转嫁到他人身上，体现了公共政策的效率与公平原则。

与历史上发生大洪水后的反应不同，1993年美国创记录大洪水发生后，没出现工程建设的热潮，而是修订了国家洪泛区管理综合规划，将“制定更全面、更协调的措施，保护并管理人与自然构成的系统，以确保长期的经济与生态环境的可持续发展”作为洪水管理的任务。更注重防洪工程特别是堤防的质量，而非刻意追求可防御这次洪水的更高的防洪标准，同时有意不修复某些被洪水破坏的堤防，为洪水保留更多的滞蓄、回旋的空间，这又与我国1998洪水后所采取的平垸行洪、退田还湖措施异曲同工。

 

    法国：洪水风险与土地相连

 

    法国国家政府基本上不承担防洪的责任，防洪工程的建设主要由当地居民（地主）或当地政府承担费用，这与洪水发生、洪泛区开发利用具有地域性的特点相适应。对于具有地域性的社会问题，由当地政府或组织制定公共政策，由当地投入资源来解决或缓解通常是有效率和公平的。这也是为什么当美国联邦政府决定由国家投资建设密西西比河防洪工程时，与该了解最新苹果版体育投注平台 无关的其他一些州的议员提出用全体纳税人的钱为部分人提供防洪保护质疑的原因所在，美国洪水保险计划的推行在很大程度上也是基于这一考虑。

 

    法国国家级的防洪策略主要体现在非工程措施方面。法国自1935年开始制定洪水风险区规划，并从20世纪80年代起执行自然灾害风险公布制度，明确限制在洪水（或灾害）风险区的开发并规定了采取防洪对策的原则。洪水风险区规划要求凡在洪泛区修堤、兴建土木工程，不得影响洪泛区的滞洪效果，不得将洪水风险转嫁给他人，并严格控制城市向洪水风险区扩张。

 

    洪水风险区规划和自然灾害风险公布制度都通过洪水或灾害风险区划的办法进行土地利用管理。在洪水风险区规划中将洪水风险区分为A、B两区，A区为深水急流区，洪水时是行洪道，类似于我国的滩区或行洪区，B区为洪泛区。在A区禁止新建所有工程和建筑物；在B区，建筑物的修建和10公顷以上的种植需申报批准。自然灾害风险公布制度将国土分为三个区，在地图上分别用红、蓝、白三种颜色标志，红区为高风险区，蓝区为一般风险区，白区为无风险区（对洪水而言为100年一遇洪水以外的区域），其土地利用管理规定与洪水风险区规划一致。自然灾害风险公布制度风险分区向全民公布。

 

    虽然没有法律上的责任，但法国政府一直对能有效减轻灾害损失和影响的洪水预报给予高度重视。法国的洪水预报系统由1200个测站和530个分中心构成，现代化程度很高，负责对全国1600公里长的重要河流段进行洪水预报。此外，法国还对境内所有水库大坝逐个建立了失事应急预案系统。

 

    由于1981和1982两年连续发生大水灾，国家无力用原来的方式向灾民提供灾害救济，而在1982年7月通过的法律中，明确制定了自然灾害保险制度，属于半强制性的自愿保险，未参加保险者将得不到此前强度的灾害救济。

 

    英国：重视非工程措施

 

    英国根据1930年颁布的了解最新苹果版体育投注平台 法的规定，建立了了解最新苹果版体育投注平台 董事会，国家正式介入防洪事业。1947年了解最新苹果版体育投注平台 董事会授权与城市规划部门合作，控制洪水风险区的开发，防洪非工程措施得到重视。

 

    英国的工程防洪体系由堤防、河道整治、水库和挡潮闸构成。在英国没有单一防洪的水库，他们认为为防洪修建水库造价过高，合适的坝址少，以淹没土地移民的手段换取保护另一片价值略高的土地意义不大，上游筑坝对远距离的下游防洪效益极小。

近年来，英国对非工程措施显得更为重视。英国的非工程防洪措施主要包括四个方面：设立洪水损失补偿基金和灾害救济基金；开展洪水保险；进行洪水风险分区，限制、规范洪泛区的土地开发利用；建立洪水预报和警报系统。

 

    采取工程措施与非工程措施并举的国家还有印度、泰国、澳大利亚等国。

 

    这些国家的防洪策略的发展与演变过程从总体上看，都有共同之处：首先建设起至少可以防御常遇洪水的工程体系，在保持该体系的基础上，采取非工程措施，特别是洪水风险分区、建立洪水风险区土地开发利用管理制度，限制不合理的开发，减低社会面对洪水的脆弱性，实现人水协调、人与自然和谐的目标。

 

    日本：工程措施外的新理念

 

    日本有1700余年的防洪历史，并较早（1896年）颁布了《河川法》。以此为依据，先后于明治、大正和昭和初期制定了三次治水计划，由于资金和战争等原因，这几次计划都未得到实质性的落实。20世纪40～50年代，日本水灾严重，损失约占国民收入的4％，其中有两个年份（1947、1953年）达10％以上。随着日本经济的复苏，为缓解严重的洪水灾害态势，保障社会经济的稳定发展，1960年颁布施行了《治山治水紧急措置法》和《治水特别会计法》，并据此制定了《治水十年计划》。自此治水计划有了切实的资金保障，从而使日本的治水事业进入稳定顺利的发展时期，水灾对国民经济的影响持续减弱。

 

    日本的防洪策略总体上以工程措施为主，这与其洪水风险区人口密度高、资产密集有关。进入20世纪90年代，都市内水问题突出，都市水治理得到更多的重视，与此同时，结合堤面土地利用（道路、建筑物建设）的只漫不溃的城市周边超级堤防（顶宽达数百米）建设开始兴起。近年来，综合治水、洪水管理、风险选择、泛滥容许、治水与自然和谐等新的观念开始提出，并在新《河川法》条款中得到一定程度的体现。

 

    荷兰：给河流以空间

 

    荷兰地处莱茵河和马斯河下游三角洲，地势低洼，低于海平面的国土面积约占40％，易受高潮和河道洪水侵袭。特殊的地理条件，决定了其防洪工程的重要性。好在莱茵河了解最新苹果版体育投注平台 降水均匀，丰枯水位变幅不大，北海最高潮位为3．5米，为其修建高标准堤防提供了便利条件。现在荷兰的防洪标准为：城市10000年一遇，河道1250年一遇，海堤4000年一遇～10000年一遇，但实际上堤防，尤其是河堤远不如我国江河干流堤防高大。

 

    1993年和1995年的洪水使荷兰人认识到再高标准的防洪工程仍面临失事的风险，促使其对以往防洪策略开始反思，给河流以空间和开辟蓄滞洪区的设想即是在此背景下提出的。

 

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